Redan under 600-talets Asuka period styrdes Japan kollektivt, ett flertal klaner utövade kontroll inom sina egna domäner, vare sig de var fysiska eller immateriella. När kejsaren dog brändes palatset och näste kejsare fick börja om från början. En garanti för att de inte kunde ackumulera tillräckligt med resurser för att slå ut klanerna. Mer frekventa relationer med rikena på fastlandt medförde ett behov av en permanent huvudstad. Nara perioden under 700-talet symboliserar denna övergång, men även då inträffade det att kejsare flyttade runt i perioder även om palatset i Heijo-kyo bestod. Buddisternas prästerskap växte i betydelse, inte minst som en administrativ kraft, klanerna som upprätthöll de traditionella ceremonierna avtog i betydelse och de som aktivt bidragit till införandet av buddismen växte i styrka. Mellan dem stod kejsaren med familj, beroende av bägge grupperingarna och med tilltagande frustration över sakernas tillstånd.
När kejsare Kanmu först etablerar Nagaoka-kyo för att sedan flytta in i Heian-kyo, dagens Kyoto har historiker allt mer börjat betrakta åtgärden som en ansats till att etablera en central kejsarmakt. De använder begreppet Ocho seiken (王朝政権), ”kungamakt”, om företeelsen där det tidigare oftast beskrevs med termen ritsuryo-sei (律令制) eller ”juridiskt system” då ritsuryo betyder lagar och förordningar. Det är riktigt såtillvida att makten administrerades genom dessa lagar och förordningar och när man ville ändra på något var det föreskrifterna som ändrades, inte någon form av ad hoc beslut från kejsaren personligen. Problemet är att begreppet inte inkluderar den utnämningspolitik som utvecklades under Kanmu och hans söner. Det fanns ingen kanpaku som dominerade hovet, kejsarna hade själva en direkt hand i de politiska besluten. Att lämna Nagaoka-kyo för Kyoto innan det ens var helt färdigställt var ett stort beslut som haft få möjligheter att finna majoritet i en kommitté då det handlade om gigantisk kapitalförstöring, men uppenbarligen passade den in för Kanmu som han tänkt sig och han valde att gå vidare, oavsett konsekvenserna.
Ett tag såg det ut som om kejsarmakten skulle bli kortlivad, Japan institutionaliserade aldrig någon successionsordning, så sönerna, prins Ote (小殿) och prins Kamino (神野) kom inte helt oväntat i luven på varandra om vem av dem som skulle efterträda fadern. I slutändan vek sig Kamino och Ote tillträdde som kejsare Heizei, troligtvis för att han visste att det inte skulle dröja länge innan broderns dåliga hälsa skulle avsluta hans regenttid, och riktigt nog blev den inte mer än tre år. Kamino tog över som kejsare Saga och regerade i 14 år. Heizei började med att reformera ersättningarna för hovtjänstemännen så de blev mindre beroende av klantillhörighet och reflekterade kompetens och ansvar. Han gick så långt att han övervägde att ta med sig det övre skiktet av hovaristokratin till Nara när han abdikerade till förmån för brodern. Några menar att syftet var att sätta upp en konkurrerande huvudstad, andra att han var medveten om sin klena hälsa och lade fram sin 
propå för att underlätta för lillebror att rensa upp i hovet.
817 och 818 drabbades Japan av långvarig torka med förödande konsekvenser för skördarna. Enär marken var kronans var det bara för bönderna att överge den och söka sin lycka på någon plats där bevattningen förhoppningsvis var bättre. Saga införde därför evig privaträtt för den enskilde brukaren, tidigare hade gjorts försök med att marken fick brukas i tre generationer, men det ledde till fusk med mantalsskrivningen. Saga var klok nog att inse hur bönderna resonerade, var marken inte deras hade de heller inget ansvar för den. Reformen benämndes Konden einen shizaiho (墾田永年私財法) där konden betyder nyöppnat risfält. Det blev ett effektivt incitament för bönder att skapa nya risåkrar. Han införde regler för koden (荒田) som innebar att mark skulle placeras i träda, inte minst efter översvämningar eller långvarig torka så att näringshalten kunde återhämta sig. Han införde också chokushiden (勅旨田) som var risfält där odlingen utfördes efter kejserliga beslut, tanken var att uppväga utarmning av de privata åkrarna, likaså infördes kueiden (公営田) som var hovets motsvarighet, dessa drevs av hovfunktionärer direkt men på platser längre bort ifrån Kyoto och tanken var densamma, att de skulle uppväga bristerna i böndernas markhantering.
Såväl Kanmu, Heizei och Saga var således kejsare som rent konkret också ägnade sig åt profana spörsmål. De försäkrade sig också om att hålla de traditionella hovklanerna på behörigt avstånd och när munkarna Kukai och Saicho ville sätta upp nya tempel som följde andra buddistiska läror var de mottagliga för förslagen då de såg det som en möjlighet att försvaga de traditionella templens ställning. Samtidigt var de kloka nog att förlägga deras tempel utanför Kyoto så att de inte kunde springa omkring inne på palatset dagligen utan behövde anhålla om audiens och ha konkreta ärenden att diskutera. Även om de agerade mera självständigt än de flesta av sina företrädare kan de inte jämföras med europeiska envåldshärskare som var Guds representant i deras rike. De trodde inte på monoteistisk omnipotens och de var fullt medvetna om att de behövde lojalt tjänstefolk som utförde deras önskningar, därav Heizeis lönereformer inom hovet. Likaså är det uppenbart att Saga insåg att det inte gick att beordra allmogen hursomhelst, lock och pock fungerade mer effektivt än bister ordergivning och totalitär dominans.
Saga utnämnde sin yngre halvbror, prins Otomo, till kronprins. Samtliga tre kejsare som följde på Kanmu var sålunda hans egna söner och strävade efter att leva upp till faderns förebild. Men Otomo, som 823 utnämndes till kejsare Junna (淳和天皇) var son till en kvinna av låg ställning och blev bakom ryggen ifrågasatt. Kanmu visste att skulle kejsaren som styrets centralpelare upprätthållas var det absolut nödvändigt att undvika successionstvister, varje gång en sådan inträffat uppstod det nya fraktioner inom 
hovet och allt för mycket energi lades på interna konflikter. Utifrån en modern historiesyn är det därför en aning underligt att han inte valde att införa agnatisk primogenitur. Den troliga förklaringen är att traditionen saknades i Asien, och de hade haft ett flertal kvinnliga kejsare under 600- och 700-talet så någon förebild existerade inte. Den mer praktiska förklaringen är troligen att de flesta barn var klena och då de växte upp hos sina morfäder utvecklades heller ingen syskonrivalitet som bidrog till att den äldste utvecklade slughet och dominanta personlighetsdrag. Det fanns helt enkelt inget som talade för att den äldste sonen skulle vara den mest lämpade.
Junna som insåg att han kunde bli den som ruinerade faderns ambitioner valde efter tio år att utse prins Masara, som var son till Saga, till ny kronprins och abdikerade till hans förmån. Prinsen tillträdde som kejsare Ninmyo (仁明天皇) och därmed var statusen återställd till tronen. Det var emellertid för sent. Fujiwara Yoshifusa hade lyckats manövrera sig in hos den abdikerade Saga som oroade sig för ättlingarnas kompetens. 840 avled Junna och Saga insjuknade, därmed fanns det inte längre någon fast hand över hovet och kejsarfamiljen. Det hela kulminerade i Jowa no hen (承和の変) som resulterade i att ett flertal av de mest lojala inom familj och hovförvaltning placerades i intern exil långt borta från varandra så de inte skulle kunna konspirera och återkomma. Yoshifusa var morbror till prins Michiyasu som han lyckades placera på tronen som kejsare Montoku (文徳天皇) och därmed kom han också att lägga grunden för det som kallas sekkan seiken (摂関政権), d.v.s. att Fujiwara klanen i 200 år styrde Japan från posterna som regent, sessho (摂政) för en barnkejsare och kanpaku (関白) för en vuxen kejsare. Under lite mindre än 100 år hade Japan styrts under en enväldig monark. Den tiden skulle aldrig återkomma, även om det sedan dess har suttit mer än 70 nya kejsare på Krysantemumtronen.
歴史館 